【规划师论坛3】成都市温江区智慧城市规划管理平台建设及作用探讨

原创 2017-07-07 丁睿吴昊天 规划师杂志

2017年5期主题：智慧城市与城市治理

【编者按】

中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，要通过构建智慧城市来完善城市管理工作的总体要求。可见，智慧城市已逐渐成为城市治理领域的一种新理念，成为城市治理体系的重要组成部分。在城镇化发展新阶段，如何利用智慧城市建设的契机，以城市信息系统为基础，以信息技术推动公众参与和社会治理，完善城市治理机制，成为需要研究的重要课题。本期“规划师论坛”栏目以“智慧城市与城市治理”为主题，总结国内外智慧城市建设经验，结合信息技术的发展和大数据平台的构建，探讨我国智慧城市的规划建设和城市治理，以期对规划师有所借鉴。

【规划师论坛3】

成都市温江区智慧城市规划管理平台建设及作用探讨

作者成都市规划设计研究院丁睿，成都市温江区规划管理局温江规划信息服务中心主任吴昊天在《规划师》2017年第5期撰文，大数据技术的快速发展正在推动我国城市治理的协商机制、决策机制和空间机制的变革。成都市温江区作为“全国中小城市综合改革试点”和“全国第一批智慧城市试点城市”之一，联合多部门建设的“规范标准+空间数据+平台应用”的温江智慧城市规划管理平台，为我国中小城市通过运用大数据技术提升城市空间治理能力现代化提供了一条可行路径。

[关键词]中小城市；城市治理；规划管理；空间平台

[文章编号]1006-0022(2017)05-0021-05　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]丁睿，吴昊天．成都市温江区智慧城市规划管理平台建设及作用探讨[J]．规划师，2017(5)：21-25.

一

大数据技术推动城市治理机制变革

近年来大数据技术的进步主要体现在4个方面：一是能够实现以较低的成本快速采集和处理海量空间数据；二是数据挖掘和深度机器学习使辅助决策成为可能；三是非官方的第三方数据源的崛起；四是实现多用户的实时动态交互。在技术发展的背景下，大数据技术既成为我国城市空间治理方式转变的动力机制，又是治理方式转变的技术手段。

（一）城市治理的协商机制 — 公众参与

现代城市治理的核心是协商。西方城市及区域空间治理从管制到管理再到管治的过程，正是政府、市场和市民之间协商关系不断演化的过程。这条脉络同样适用于对我国空间治理机制的理解。需要指出的是，市民的社会阶层和人口构成日趋多元，市民中普遍存在信息不对称、沟通渠道低效等问题，使得虽然公众参与城市治理的热情高涨，但是由于缺乏高效的参与途径和保障机制，效果不佳。大数据技术的崛起，能够搭建起公共参与的信息途径与平台，一方面使得参与城市空间治理的主体更加多元化，城市原住民、征地安置人群、外来务工经商人员、流动人员都参与其中，有更多渠道和方式了解城市的政策、信息和数据；另一方面，也提供了高效的表达途径和反馈机制，促进政府部门、非政府组织、市民共同参与城市管理应用的创新，形成公众参与城市治理的协商机制。

（二）城市治理的决策机制 — 空间平台

城市治理所面对的问题日趋复杂。大城市病不单单在大城市凸显，中小城市也同样面临环境恶化、资源短缺、产城分隔、社会分异和交通拥堵等方面的严峻挑战。这些挑战在空间上相互重合，成因相互交织，梳理机制涉及多个管理部门，均是牵一发而动全身的问题，传统“条块分割”“各自为政”的方式已经不能胜任现代城市治理的要求。通过空间大数据技术在城市治理中的综合运用，打破信息壁垒“倒逼”行政体制改革，整合发改、规划、建设、国土、房管、公安和城管等部门，集成经济、人口、房屋、交通、土地利用和公共服务等数据，深度挖掘城市发展规律，集中展示城市即时动态，形成可视化的城市治理空间决策平台，促进决策公开、透明、精准。

（三）城市治理的空间机制 — 织补缝合

城市空间的碎片化有目共睹。随着我国旧城改造和新区建设的不断推进，城市新区、老旧社区、历史街区、产业园区和城中村等在各个城区如雨后春笋般不断复制出现，城市空间碎片化趋势明显，各片区之间的管理空白地带显露，传统以行政区为单位的管理模式难以为继，试图将管理重心由街道办下沉至社区、以更小的空间管理单元去应对碎片化的城市空间的做法成效也不显著。利用大数据平台协调不同空间单元，公平分配城市中的公共服务、公共空间和行人的路权等空间资源，实现破碎化的城市实体空间的织补和缝合。

二

成都市温江区智慧城市规划管理平台建设

温江区隶属成都市，位于成都平原腹地，面积为 276km²，常住人口约为60 万，其中户籍人口为 40.4 万，2016年地区生产总值为 419.9 亿元。改革开放以来，成都市温江区依靠良好的区位条件和国内政策环境，社会经济日新月异，城镇化高歌猛进，连续三年被评为“中国综合实力百强区”和“四川省经济综合评价十强县”，是我国西部地区发展较快的中小城市，但城市治理的现代化水平滞后于城市的快速发展。

温江区按照国家发改委和住建部两部委的要求，提出建设“智慧温江”，在温江智慧城市总体框架下，建设温江“规范标准+空间数据+平台应用”的智慧城市规划管理平台，由规划部门牵头，联合多部门，综合运用大数据、物联网等信息技术，整合土地利用、资源环境、交通、房屋和人口等部门的信息资源，统筹业务应用系统，探索中小城市从规划、建设到运行管理的新模式，推进智慧城市规划管理体制改革，提高城市治理现代化水平。

（一）总体框架

智慧城市规划管理平台的系统架构主要包括基础保障、空间数据、综合规划空间信息平台和专项应用四大板块，以规划主管部门和地理信息中心为核心，共享各相关部门的空间数据和网络资源，在综合规划空间信息平台的基础上开发各自的专项应用，重点突出4个方面内容：一是城市治理决策运行的可视化、精准化和高效化；二是居民获取城市信息的普及化、即时化和常态化；三是城市运行的智能化、绿色化和低耗化；四是各城市管理部门工作的标准化、协同化和定量化(表1)。

（二）标准规范

智慧城市规划管理平台不仅涉及通常意义的统计数据，还包括海量的土地利用、资源环境、交通、房屋和人口等空间数据。成都市温江区在国家基础地理信息标准的基础上，结合温江城市治理的实际需要，制定了温江的三维模型、地名地址和地下管线数据标准。同时，按照城市规划、建设和专项管理3个部分，单独开发了相应的数据标准，保障了空间平台建设的数据统一与协调( 表 2)。

（三）空间数据

温江区在各部门统一的数据标准上，建立了基础空间数据库、城市规划数据库、城市建设数据库和专项数据库，在时间上跨越过去、现在和未来，从空间上覆盖地上、地表和地下，形成温江区城市治理数据仓库，数据总量约20TB，实现了纵向上与市级各部门集成共享基础地理信息，横向上联系区级各部门，共享各类专项数据。

数据库内部集成城市总体规划等规划成果数据、1 ︰ 500 地形图数据、多时段多分辨率遥感影像数据(1.2 TB)等，并整合方案报建的三维模型数据 10 万条、地名地址数据14类25万条，支路以上城市道路 360°全景街景数据 900余公里，数据量为7 TB。同时，正在逐步建设数字街景影像数据库和倾斜摄影影像数据库，并建立了项目审批数据内生机制，使温江区城市建设项目实现了立项、审批、建设和运营的平台化管理，并将运行情况持续充实到数据库中(图1)。

（四）综合平台

在数据标准规范和空间数据库的支撑下，温江规划管理局和温江规划信息服务中心建设集规划编研、行政审批、规划监督、行政办公和会议决策于一体的智慧城市规划管理平台。智慧城市规划管理平台由单系统开发转向综合服务决策、由支撑行政审批转向覆盖管理全过程、由部门内部管理转向社会化服务、由二维平面化转向三维可视化，并对上级主管部门 — 成都市规划管理局和温江下属的镇街政府开放，成为上下级协调和平行部门之间协调的统一信息平台，非涉密部分向公众开放，实现了业务数据无遗漏、项目管理关联化、业务审批智能化、审批时空无限制、数据效用最大化和二维三维一体化。主要功能模块包括编研模块、决策模块、审批模块和公共参与模块(图2)。

1.编研模块

以基础空间数据为载体，坚持“多规合一”，融合市政工程、公服配套和国土房管等多个政府部门专题数据，形成从平面到立体、从单一到多元的辅助规划展示窗口，实现了图形浏览、数据叠加、关联查询、统计分析、数据管理和地图绘制等应用功能，为规划编研提供辅助支撑。

2.决策模块

通过基于“规划一张图”的大数据整合，会议决策模块实现了基本数据、会议材料、图文档案资料当会展示以及会议纪要自动生成，在会议决策中的分屏显示功能为参会人员提供了二维、三维图形和文档等丰富多样的展示形式，还能适时调取区内各类数据资料，成为专家会、规委会审议、审查的基础，实现“会审留痕”，缩短会议时间，提高会议效率，形成温江区各政府部门之间、各镇街之间协调空间资源的新机制。

3.审批模块

智慧城市规划管理平台坚持“一站式”服务理念，以“一书三证”为核心，实现规划全业务在线办理；通过项目“一棵树”的管理模式，规范了业务办理流程，实现项目全生命周期管理。采取电子图形计算处理，大幅减少了资料查找、图纸转绘和指标量算等繁杂工作，可提高审查效率。同时，系统公开发布指标计算规则，采用技术规范、管理规程和指标计核，自动复核、查验和标识技术指标是否符合规范，有效规避了虚报指标，大幅压缩了审批人员自由裁量的弹性空间。

4.公众参与模块

智慧城市规划管理平台通过网站、微信公众号等多种方式发布规划信息，向市民公开规划建设方案、规划成果等城市发展信息，向企业和服务对象提供规划办事服务指南，公开项目审批进度，创新“预约”机制和“微导航”服务等便民应用，企业也可利用“脱密”的规划数据和城市数据开展二次开发应用，开展规划公众参与，更好地实现平台的规划服务功能 ( 图 3)。

三

成都市温江区智慧城市规划管理平台的作用

（一）高效决策，提高规划管理的精准化

智慧城市规划管理平台建设规划大数据中心，整合各类空间信息和政务资源，形成规划决策“城市大脑”，实现了“从测到绘、从绘到编、从编到用、从用到审、从审到验、从管理到监督、从审批到公开”的规划管理全生命周期精准化管理，并运用于区规委会、土规会、招商引资会和专题会议等区级重大会议，提高了领导决策的科学、精准和高效。

（二）快速审批，提高规划审批效率

智慧城市规划管理平台实现了同一平台内规划管理各环节一体化运行、信息实时更新和实时统计分析，建立了以地块和项目为主线、互动关联的规划数据模型，提供包括图形、属性和档案等经济技术指标一体化前端查询，实现有数可查、有图可看、有据可依，提高了审批效率；采取电子图形计算处理，大幅减少了资料查找、图纸转绘和指标量算等繁杂工作，可提高审查效率30%以上，使行政审批“更快捷”；报建单位可使用离线下载的电子报建软件，自行对方案的经济技术指标进行预审，根据审核情况及时调整方案设计，减少往返复核方案次数50%以上，让报建单位“少跑路”；系统采用硬性的技术规范、管理规程和指标计核，有效清除了虚报指标的生存“土壤”，大幅压缩了审批人员自由裁量的弹性空间，让虚报指标“现原形”。

（三）防控风险，严格规范管理环节

智慧城市规划管理平台依据法律法规和技术规定，融入规划管理7类行政许可、4大类42小类风险点及防控措施，准确固化规划编制成果框架和行政审批流程，全要素展示“部门业务会—专家会—规委会”几级会议审查内容、过程和结果，严格规范各管理环节权力运行的标准和程序，实现了权力运行过程“上网、上图、留痕”和全面监控，有效防范了自由裁量权被滥用，推动了批审分离，促进了政府职能归位，最大限度地限制了权力寻租，避免了过于复杂的行政审批，压缩了腐败滋生的温床。

（四）完善应用，提供优质服务

智慧城市规划管理平台服务打破空间障碍，运用移动办公模块，把规划服务送入到项目现场和镇街基层；打破时间限制，推出了“延时服务”和“预约服务”等弹性工作机制，完善了便民服务绿色通道，提升了服务水平和办事效率。通过网站、微信公众号等多种方式，发布规划信息，向市民公开规划建设方案、规划成果等城市发展信息，向企业和服务对象提供规划办事服务指南，公开项目审批进度，创新“预约”机制和“微导航”服务等便民应用，更好地为企业和群众进行规划服务。

文章全文详见《规划师》2017年5期

《成都市温江区智慧城市规划管理平台

建设及作用探讨》

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